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张园园|“洞穴之治”:中国治理场景下台账的逻辑
发布时间:2022-05-09 22:13

html模版张园园|“洞穴之治”:中国治理场景下台账的逻辑

张园园|华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生

问题提出

台账是中国政府文件治理场景下的现象。自2004年起,中央政府逐步要求将法治化、技术化、规范化和标准化作为行政实施和完善监督的重要指向。为保障政府治理成效,加强政府规范化管理,避免寻租现象发生,以文本汇编、资料留存与工作记录等为主要内容的工作方式在科层组织中流行并发展,并最终形成了格式相对统一、流程相对完备、记录相对清晰的台账管理制度。2012年中共中央办公厅国务院办公厅印发了《党政机关公文格式》国家标准(GB/T9704-2012),标志着台账使用进一步规范化和格式化。随着城乡社区治理与脱贫攻坚战的打响,基层治理被逐步置于规范管理的中心。上级政府的持续关注,使台账在基层治理中的重要性不断增加,并逐步走向规范化、科学化和精细化。有效的科层行政离不开组织间的交流,而组织交流依赖统一的交流语言与沟通方式。规范性文件标志着政治对行政的约束,也构成了权威体制的一般性逻辑。从结构上看,台账代表了一种“组织秩序”,它介于法律秩序和社会规则之间,强调科层的政治管理和行政约束。从功能上看,台账实现了国家意志和社会信息的整合,是国家与社会间信息传递的重要载体。

简单而言,台账包含公文、记录、项目过程等各类政府文件,在实际使用中包含纸质台账和电子台账两种形式。从中央、省市县到乡镇(街道)有着不同形式的台账,通过对不同台账内容的查阅,人们可以快速判断各级政府部门的关注重点、绩效情况以及工作范围。各级政府对于自己承担的项目、任务以及行政事项进行电子或纸质版的留痕,方便部门内部、上级单位或横向组织查阅和跟踪。随着社会治理复杂性的增加与纵向行政要求的提高,以文本技术窥探国家治理方式的研究开始涌现,如“文件治国”“制图术”“数字下乡”等。这表明国家文本治理的方式被学界所关注。在实践过程中,上级政府的文本或信息的控制方式显示出强大的科层力量,政府的层层加码、动员机制不同程度地在文本治理的环节中展现,“折叠治理”“负担周期循环”“基层体制过热”,甚至组织的“矫枉过正”,展现了台账治理形式给体制带来的负担。

我们可以观察到,自上而下的文件治理研究已有众多突出的成果,从国家角度出发强调组织控制与秩序构建的研究正逐步增多,但鲜有研究关注自下而上的文件与科层体制互嵌的过程。文本治理并非一场纯粹的政治行政控制,而是发生在具体治理空间下的行动,它需要加入复杂的个体理性、组织理性与组织间博弈的过程。抽象来看,台账治理是一场自下而上的集体语言构建及其运行合理化的环节。在技术治理飞速变革的时代,尽管台账治理效率不高,但仍然是我国政治行政过程中无法舍弃的方式。只有深入实践,才能真正厘清台账治理的内涵。本研究通过台账的视角理解当前科层体制在数据文本应用、上下级政府的交流方式以及基层治理形态上的不同表现,以此来概括台账的基本逻辑,并试图回答科层体制对台账深度依赖的原因。本文将从宏观、中观和微观三个角度观察台账是如何进行编制的,并在此基础上理解当前政府技术治理的普遍规律与行动困境。

台账逻辑的理论分析框架

“一部国家机器,如果不了解自己国土上的人口、财产、物产、行为和事务的数量多少、流动方向、真假和优劣,就无从区分利弊得失,进而无法恰当行动,实现征税、征兵、维护社会秩序、缔造国家凝聚力、建立福利体系、维持官僚机构廉洁高效和管理社会经济事务等国家目标。”从国家治理的角度看,台账是必不可少的技术治理工具。当前,各级政府对台账的广泛使用体现了上级政府对下级政府的精准把控,借助基层政府的触手实现对社会的描绘与构图。因而,台账充当了一种意志替代:上级政府将治理要求与规定传递给下级,而下级政府通过台账文本的方式将治理的成果汇编给上级政府。这种互动构成了台账的基本属性??府际间的沟通工具。从某种程度上说,台账实现了下级政府向上级政府获取信任、展现治理成效的文本载体,而上传的台账内容将会成为各类法规政策、福利体系出台的蓝本和参照。

“收集和汇总官方统计数据,就是一种反思性活动。”这种反思活动不仅有利于上级政府实施管理与控制,同时也会投射到下级单位的行动中。对上级而言,提供了管理、控制、干预下级的重要手段;对下级来说,拥有了策划、安排与实施社会事务的必要知识。可以说,台账这一技术手段的使用,丰富了国家治理的内涵,成为国家技术治理的重要表现形式。因此,解释当前台账的逻辑,其核心因素有三个:第一是理解台账治理与国家之间的政策活动,台账不仅是下级政府的实践过程,更涵盖了国家治理的政策意志;第二是关注科层行动下台账的逻辑,台账在多大程度上展现科层行动,如何辨别行政理性与技术替代;第三是关注行动者视角下的台账,台账的留痕是否成为评定、判别、监督其行为的有效方式,台账治理的效能究竟如何。鉴于此,本文主要从宏观治理、中观行政、微观行动三个角度对台账的逻辑进行理论阐述,构建如图1的解释框架。

台账作为一种实施治理、有效监察的政府科层管理工具,具有刻画社会现实、展示行政内容和抽象过程环节的重要作用,其形式上表现为技术化、程序化和简约性。“在多数情况下,官僚部门间的正式信息沟通是不完善的”,因而必须构建一种具有程序化、最小限度检查的命令,防止信息代码被歪曲,建立有效的“输入?输出”“反馈?控制”系统,该系统的运转逻辑构成了台账治理初期的样本。从宏观上看,台账是否可以成为深度描绘的全景图;从中观上看,台账是否代表了有效的科层控制手段;从微观上看,台账是否可以成为行为的凭证。对于上述三个问题的回答将会引入本文的中心问题,即当前的技术治理是否有陷入“洞穴之喻”的可能?

本文采用的框架是政治学常用的三观分析法,即宏观、中观与微观相结合,对三种维度采用诠释学(hermeneutics)的解释,通过文献、访谈、抽样、大数据等方法得出资料,建立叙事或理论。尽管不同的阐释方式会通往不同的研究路径,但研究的最终目标是:将台账作为国家治理的重要技术手段,从治理效能和实践效果中观察台账的逻辑。本文主要以2020年7月至2021年9月间的田野调查为依据,从“三观”框架中理解当前技术治理遇到的问题与困境。

宏观治理:深度的全景描绘图

“国土局办公室近年来最常见的办公用品就是一个个蓝色的文件盒,每个盒子里都装着一个村庄的若干地图,每个盒子都是一个土地项目,工作人员在这些图纸上作业,规划着中国的未来城市和乡村。当项目完成后,这些地图会被放到棕色的盒子里,运到档案室里封存起来以便接受上级的检查。”显而易见,上述的蓝色文件盒与文件夹就是政府的台账。从宏观治理的角度看,这些台账是治理过程的基础要素,是上级获取信息的直接来源,国家通过掌握信息维系其自主的权力。国家利用各种基础设施和后勤技术,穿透(渗透)社会来贯彻国家的意志,实现国家的目标。

台账的原本之意是摆放在台上供人查阅与翻阅的账簿,其作用在于信息留痕与记录。随着20世纪后期信息技术的迅猛发展,“我们现在正在大量生产信息,正如我们过去大量生产汽车一样”。信息技术发展到一定阶段,社会进入数字化时代。政府、企业与社会组织开始习惯使用数字标识来记录和表达具象的世界。《中华人民共和国统计法》第三章第二十一条规定:“国家机关、企事业单位和其他组织统计调查对象,应该按照国家有关规定设置原始记录、统计台账、建立健全统计资料的审核、签署、交接、归档等管理制度。”台账使用的制度化要求,显示出该项治理技术长期被政府及其事业单位所青睐。

最初,台账的设置是为了了解社会事实、把握发展动向、实施有效监管。前现代国家在许多关键方面几乎是盲人,它对它的统治对象拥有的财富、土地及产出、居住地以及身份知之甚少;在很大程度上,它也缺少能够将它所知道的东西进行“翻译”的统一标准和度量单位,而这是概括总结的基础。受到传统技术治理能力的限制,国家很难获得清晰且明确的社会地图,这就是黄仁宇所批评的中国古代不能实行“数目字管理”,因而才会造成王朝的覆灭。台账的出现与应用破解了这个难题,各级政府代表国家收集、确认、识别以及整理国家范围内的社会事实,包括人财物事等各项内容,从而“在数据与人或物之间建立相互对应的关系”。

“他们现在做这个养老的送餐,每天数据都出来。养老数据出来了,其他我们再摸索,一条一条地做过去,以后就把部里的东西做出来。这个东西一定要从基层往上做,然后国家再一层一层联网连起来,才管用。他是从下往上做,像是做统计制度。每个季度,养老送餐数据出来了,婚姻登记数据出来了,每个季度居民需求最大的是什么也出来了。以后就像经济分析会一样,社会治理和民生需求分析会就可以开了。民生需求最多是哪一块,政府就在哪一块做文章。这就是精准服务。”(杭州下城调研记录,20200729)

随着时代的发展,台账不再被认为仅是一种记录的存档,而是更深入地成为自上而下规划的蓝图和自下而上行动的蓝本。从多个五年计划到各个地方政府的整体性日程安排,台账成了各级政府的行为向导与行动指南。这些行动指南通常指明了下一阶段的工作任务,根据职能要求与任务范围划定了责任单位,责任单位按照台账要求实施工作任务。一般来说,上级台账所设置的责任单位决定了下级单位的主要权责,因而台账的内容不仅是工作项目的展示,更是一种权责划分的明晰书。以H省J市2016年重点工作台账为例,该台账涉及100项具体工作任务,包含“三去一降一补”“产业集群”“现代农业”“现代服务业”“招商引资”“环境保护”等29项重点项目内容,每项工作任务都有明确的责任单位和完成期限。

事实上,国家治理与政策制定不是内部的自娱自乐,也不是在真空中的自动化作业,而是与社会事实持续互动的过程。对事实过程描绘的精准性与清晰性将会影响国家治理效能。政府台账可以理解为政府工作人员对于社会事实抽象的过程,记录者根据自己观察到的现实,经过理性筛选与判断,按照台账文本要求的格式转化为标准化的语言,这样一个过程的最后就呈现为现在我们所看到的台账。然而,这种人为设计的文本图解,经常会忽略社会的真实性和秩序的复杂性。任何生产活动都依赖于非正式的随机活动,而这些活动不可能被设计在正式的规划中。在斯科特眼里,丰富多彩的社会事实很难被全面地、多层级地发现,任何试图通过正式程序实现非正式过程的方式都将在一定程度上出现谬误。在这个过程中,需要理解技术治理的限度。

首先,台账的真实性与技术和事实的互动有关。技术是技术开发者的创造以及如何应用的组织形式决定的,人们可以多大程度地描绘与还原社会事实,并且以数字化或图像化的方式展现出来,是由技术本身的水平和事实的复杂性决定的。台账治理技术受到信息发展水平的影响,通过系统创造的标准化技术方式去框套复杂的社会现实,信息难免因技术工具的限制产生偏差,偏差的台账内容将会持续影响政策治理的实践过程。由此,台账治理的有效性离不开台账的真实性。从技术的角度来说,任何一项平台的开发都有其固定的语言和格式,这种人为设计的语言和格式镶套于社会将会产生偏好,即设计者越关注于某项指标,社会问题越会偏向于某项指标,任何一项完美的指标设计都难以完全避免人为的偏好与影响。

其次,台账的真实性与技术发展的程度有关。技术发展具有阶段性的特征,不同阶段的技术能力决定了采用何种治理技术与组织架构,决定了治理能力和治理效率。大数据推动了政府台账的变革,使台账治理技术向数字化方向转变。公众的偏好和诉求被转化为数字符号,社会问题被具象为可以操作和实时监控的数字语言,社会不仅仅是台账上的社会,更是由多个小的数据库集合而成的大系统。从既有经验看,当前的技术处理较以往有了很大的进步,具体展现在信息的收集与处置环节,但还无法做到信息的有效甄别以及由此所构成的信息的预判与预测。在台账治理环节中,对于治理问题明确、信息要求较高、专业性较强的治理问题,台账治理技术会产生较好的治理结果,但对那些治理问题模糊、组织目标不明确的治理项目往往收效甚微。

最后,台账的全景描绘受制于观图者的偏好和注意力。台账治理技术归根结底是为了迎接检查、明晰权责、方便查阅、维系科层运行的行政管理过程。上级政府的要求决定了下级单位的台账数量、存放形式、汇报方式。台账描绘的过程同样也是被精心设计过的,一方面设置台账干预方案以便更好地落实,通过获取与分析相关信息,深刻把握社会事实与社会问题。另一方面,台账描绘的过程反作用于社会事实,官方统计数据不仅具有分析社会活动特征的意义,而且也会反馈到原来收集它们或由它们算计的社会领域。在台账的全景描绘中,作为“画图者”的下级政府具有较强的意识去揣摩上级“观图者”的偏好与注意力,这个意识渗透到台账留痕、台账编撰、台账行政甚至是最终的规划实施过程中。

中观行政:有效的科层控制手段

2012年,《党政机关公文格式》国家标准出台后,台账的使用逐步走向规范化和格式化。在此之前,台账经历了多个版本的格式要求和规范更改,台账的制定也非常细碎和复杂。在实践过程中,政府部门要求各级单位在行政实施与组织运行中要有精确的文本记录与台账留痕。在各级政府负责的领域,台账成为不可或缺的考察工具和行动凭证。从台账的呈现形式上看,台账的具体内容、边界范围、时间期限、种类划分等内容深刻地展示了当前的科层关注、行政边界与运行模式。从技术应用来看,台账可以视为官僚控制中最小限度的检查,通过关注下级政府的台账内容从而判断政策执行的最终效果。

组织想要维持有效运作必须实施控制,台账成为这个过程中的重要文本载体。书面报告作为上级官员控制下属的手段,包含三项具体过程:一是制定详细的书面流程,下级官员可以参照规则留痕而不必刻意向高层官员汇报或咨询;二是规定信息传递符号,信息传递符号强化了科层的权威性,降低了信息在科层体制内传递的沟通成本;三是实施客观的绩效测量标准,客观的绩效测量标准与下级政府行为直接相关,当上级政府关注到下级绩效不足或行动偏差时,通过行政施压的方式实施有效的更正与纠偏。同时,对下级政府而言,通过程序化、标准化的流程完成权责范围内的任务可以有效规避因突发情况或外部危机所形成的层级追责,台账留痕不仅可以呈现当前治理现状,更可以对过往的治理过程进行回应。

详尽、细致、清晰的台账被上级政府青睐,然而台账的清晰程度并不与组织绩效直接挂钩,进一步说,上级无法通过判断台账的清晰程度而对下级单位进行优劣评判。从纯粹的控制角度来说,只有量化的指标数据可以从台账文本中直接展现,但涉及自由度较大的非指标性工作时,上级很难从文字的叙述中直接评判绩效。因此,自由度较大的部门可以通过丰富台账的书写方式展现其治理成果,这就使得台账书写的重要程度远高于工作实绩。而对于自由度较小的部门来说,台账虽然在一定程度上可以保障量化标准的完成,但过度强调标准会僵化组织的反应机制,降低官员自主意识的投入,迫使组织绩效呈现出最低效度的一致性,弱化组织的环境适应能力。

为了保证组织效率,避免偏差,上级设置了一系列预防“失控”的手段。基层事务繁杂,其指标设置具有模糊的特征,很难对各个领域报告详尽。上级政府的主要做法是选取关键部分进行检查,包含被“闹大”的事务、明显偏离预期的事务、被上级“重点关照”的任务以及层层会议落实的任务。上级政府会随机抽取各个年份的相关台账,下级政府需要在随机抽检的过程中表现出较好的内容,即使最终只有10%的台账报告被抽检,下级政府也需要在100%的领域内做好。突发的视察、重复机构设置、迂回机制以及独立监察机构将在这个过程中发挥重要的作用。

台账在科层体制中的应用需要放在具体的层级环境下。我国是“中央?省?市?县(区)?乡镇(街道)”五级政府,在政府信息管理决策中,上级决策制定通常依赖于下级的台账信息,而下级因其权责要求与动员机制也乐于将治理过程反映在台账中。但即使是最真实的第一手信息获取,在传播的过程中也难以避免歪曲和变形。根据戈登?塔洛克的信息歪曲等级模式,处于基层的街道掌握着真实权力的核心,上级政府官员进行决策时需要依赖基层送来的台账信息,经过筛选的内容将会呈现在县(区)一级,然后由县(区)对其进行整合编制,进而到市的层级。台账在层层的编制与筛选过程中,不断被更正与修改以期展现出令人满意的内容,其最终呈现结果可能已与真实情况相去甚远。这一过程具体如图2所示。

台账的控制技术与我国的压力型体制相互影响,并促进彼此在制度领域的僵化。一方面,压力型体制要求下级政府能够对上级治理的要求作出过程性的回应,台账是治理回应的形式之一。上级政府对台账的内容、编写方式以及呈现样式作出了严格的规定,这显示了对于“输出端”的控制;下级政府因压力型体制不断对上级政府的治理意图进行揣摩,从而编写出符合上级要求的台账内容,这显示了对于“输入端”的控制。两端信息的严格控制机制使台账变成了行政体制内部相互传递的“信息本”,这种“信息本”既无法有效反映社会的真实治理场景,也无法体现上级政府的控制能力,只能成为一种上下级政府依赖的“正式”沟通方式。因此,信息两端的控制力度越强,台账就越会趋向于一种行政体制内部“自娱自乐”的文本传递。

“输出端”与“输入端”的统一标志着台账实施的非人格化,不管是上级规定的台账书写格式、内容分类还是过程控制均代表着一种固定的科层语言格式,而其正式的实施过程,则需要依靠上级政治压力与绩效考核来推动。固定的语言格式代表了权力的纵向扩张,而高层的政治压力推动则展示了科层体制的权威。这种权力的扩张不仅在体制层面生根发芽,更在文化领域造成一定的影响,甚至形成了特殊的科层文化,表现为科层官员遵循理性、程序、标准的底线思维,形成相似的人格面具,最终导致“多干多错、少干少错、不干不错”的价值意识盛行。科层体制难以真正发挥治理实效,各级组织形成了强大的路径依赖。

社会的复杂性和不稳定性正在逐年上升,信息两端的绝对控制无法有效获取治理成效。当前众多科层治理任务并非层级传递,而是采取更加灵活的领导小组或任务组织的方式。当台账控制技术被视为唯一重要的治理工具时,这一过程易加深台账技术与科层体制的同构。标准化、数字化台账与规范化官员纠缠在一起,呈现出主体与客体非人格化的叠加效应。台账逻辑、数理逻辑、控制体系的初衷在于提升确定性,准确把握客观事实,台账技术被体制吸纳后,重塑制度和习惯,官员们生出浓厚的依赖性,丧失了某些真实的实践和体验,最终进入“体制依赖台账,台账固化体制”的循环。

微观行动:行为的凭证与痕迹

“为了迎接检查团花费了十多万表格打印费”;“不在田间地头忙工作,却在加班加点填表格做台账”;“上报的材料对字体、段落有要求,不规范要重新填写,反复改了很多遍也不合格”。上述现象并非个例,集中爆发在基层,基层作为行政管理体制的末梢,需要面对各级政府的项目审查与任务安排,表现为填不完的表格、开不完的会议,“千针一线”与层层加码正在发生,基层需要花费大量精力面对上级的审查。在此过程中,行政官员行为异化,价值理性发生转变、台账内容悬浮于社会事实、重“痕”不重“绩”的现象频发。那么,在基层,台账是否完全失败呢?这一问题的答案需要从实践中寻找。笔者通过访谈发现,在多数基层人员看来,台账仍然是非常重要的科层治理工具,但对其使用需要有度。

在基层,台账的重要程度与访谈对象的职位有关,展现为职位要求愈加专业、工作对象越非人格化、工作场景越单一,则台账治理技术就越不可替代。然而,这套逻辑在工作场景社会化、工作变动性较大的治理场域中效果不佳。越是复杂的治理场域,过度重视台账治理,就越展现出技术治理对于行政任务实施的桎梏。与此同时,对台账的态度与工作内容也存在一定的相关性,越是从事复杂治理工作的基层人员,越认为这种台账治理对工作实绩呈负向作用。由此可见,台账是否可以作为有效的行为凭证,必须一分为二地看待,对于台账使用有效性的探讨也必须建立在特定的治理场景与特定的职责要求上。

实施治理前,台账治理技术的场景判断非常重要。当某项工作任务专业化分工较强、工作场景固定、工作对象非人格化时,台账治理手段将成为必不可少的行为凭证和痕迹,具有不可替代的权责查验与风险控制的优势。然而,当基层政府的工作内容更多是与人接触,处理各类与社会发展密切相关的公共事务时,上述过程难以通过标准直接评判与定性,刚性流程标准难以还原上述治理过程。以基层台账填表流程为例,不仅需要各级单位签字盖章,通过各级的检查,同时还引入大数据电子系统,通过电子数据的对比与核查来判断基层政策实施的情况,只有通过了上述两层内容的核验,取得上级肯定的反馈,才算台账通过,得以存档,见图3所示。

台账的录入逻辑具有完备的组织过程,因而被上级政府当作具有较高判断价值的工具,对台账的检查也是对下级政府工作内容的检查。然而,即使是建立如此完备的台账录入系统,也难以避免信息流通中的传递偏差与内容失真。威廉?琼斯将官僚组织中不同部门的信息沟通分为三类:正式信息沟通、半正式信息沟通、个人信息沟通,在这个过程中,非正式的方式被大家所偏爱,因为他们可以随时被撤销、改变、调整、扩大或取消,而无需提供任何官方记录。事实上,任何一项行为的发生,都需要付出一定的成本,台账的录入更是如此,它需要与曾经的事实依据相吻合,同时保留事务随时间变化而发展的痕迹。然而,社会事实并不会像台账描绘的如此精巧,更不会在预设的环境内发展,因而在这一过程中“变通”成为上下级之间默许的行为方式。

由此可见,台账虽然一定程度上代表了基层行为的凭证,但是录入过程中不可避免地经历了台账的“变通”。“变通”并非任意进行的,它受到组织运行、价值要求以及上级政府偏好的影响,呈现出多重逻辑的治理思路,具体来说,有以下几个方面:

第一,技术理性占据的行为逻辑。台账的录入过程衍生出基层执行的技术逻辑。从工具理性的角度而言,任何问题都是技术性的。在组织台账管理的环节中,工具理性就是基层组织成员在充分认识和把握组织运行规律的基础上,通过程序性、实效性、操作性的规则体系和技术手段来构建组织运行架构,实现组织目标。台账技术治理是这一过程的典型,制度设计及其安排必须服从效率第一的目标,排除了价值因素的干扰,不再专注于事务本身,而更关注采用何种手段有效实现上级任务。技术治理成为当前中国政策实践和社会领域改革的主要逻辑,它通过将社会事实简化,以设计好的制度或数字语言呈现出来,契合了组织对于整体治理有效把控的需求,长此以往,这种数字表达形式将会侵入人们的生活,渗入人们的价值意识与社会公共精神。

第二,体制压力下的免责逻辑。从纵向的组织关系看,压力型体制及其高压的问责机制形成了基层任务实施的免责逻辑。目标管理责任制需要通过台账治理的方式予以实现,而台账留痕与文本存档也为考核和问责提供了详细和量化的指标。压力型体制通过政治动员发挥了组织优势,上级政府通过层层压力传递的方式使政策有效落实。但是,当过高的压力设置超过了基层政府实际能力时,台账治理的成效就难以保障。由于台账代表了行动的过程,而书写台账则展现了基层的政策反馈,由此,当高压政策要求无法匹配现实治理能力时,将在一定程度上造成台账文本中的事实裁剪。

第三,复杂情境下的表演思维。肯特?韦弗将政府官员的动机划分为邀功(credit claiming)、善政(good policy)和避责(blame avoidance)。以上行为动机在具体的场景中会有不同程度的展现,台账是这一过程的重要舞台。随着党政问责强度的提高,属地项目成绩与基层官员绩效紧密相关。一方面,官员们有极大的热情创造台账,表现在各类试点、创文创卫等项目活动中,这些活动需要大量的纸质台账作为支撑,呈现为“一个上级单位一套文件,一个上级单位一份方案”。另一方面,官员们又不得不花费大量的精力应付台账检查,社会事务的复杂性和不确定性不断增加,在责任无限扩张的治理情景下,官员们通过追求文本完备,实现程序安全。上述两种治理情景都需要增加台账展现治理成效,久而久之,台账不再成为一种纯粹的工作记录,而成为一项同上级交流的工作平台,并缓慢衍生出台账编纂者的“表演”思维。

当前技术治理的“洞穴之喻”

台账治理技术是中国科层治理场景中不可忽视的重要内容,其背后的治理逻辑展现了当前技术治理的困顿。从宏观角度而言,台账具有鲜明的国家描绘与构图的意识,试图将社会事实用书面化、文本化、数字化的方式表达出来,是政府行动的构图蓝本和方案实施的重要指南,但是受到技术水平的限制,往往展现的是非全面的治理环节。从中观角度而言,台账是科层运作的控制手段,是上级政府实施检查、监察、控制与评价的技术方式,各级单位依赖台账汇编的内容作出决策,制定组织行动方案。从微观角度来说,台账是下级政府总结、留痕、展示成果与政绩的重要载体,但是无法避免下级台账编纂者的“表演”欲望。上述宏观、中观以及微观的治理逻辑,对应着柏拉图的“洞穴之喻”:

苏格拉底:“让我们想象一个洞穴式的地下室,它有一长长通道通向外面,可让和洞穴一样宽的一路亮光照进来。有一些人从小就住在这洞穴里,头颈和腿脚都绑着,不能走动也不能转头,只能向前看着洞穴后壁。让我们再想象在他们背后远处高些的地方有东西燃烧着发出火光……沿着路边已筑有一带矮墙。矮墙的作用像傀儡戏演员在自己和观众之间设的一道屏障,他们把木偶举到屏障上头去表演。”

……

格劳孔:“你说的是一个奇特的比喻和一些奇特的囚徒。”

苏格拉底:“不,他们是一些和我们一样的人。你且说说看, 你认为这些囚徒除了火光投射到他们对面洞壁上的阴影而外,他们还能看到自己的或同伴们的什么呢?”

在政治学的范畴中,柏拉图的“洞穴之喻”被解释为绝对理想与相对理想之间的距离,从这个层面来说,国家想要穷尽一切手段还原现实是很难的,想要展示“洞外”的场景只能通过“光影”的方式进行呈现,大发官方网。虽然这种遗憾被视为一种既定的事实,但由柏拉图的“洞穴之喻”所产生的隐喻却可以影响我们对当前技术治理的反思。在部分研究者眼中,那些被绑在墙上的人缺少了追寻真理和寻找责任的勇气,这场哲学之喻的另一个涵义就是那些长期坐在墙前的观图者忘记了他们可以走出山洞观察这个真实的世界。束缚他们的不是绑在身上的锁链,而是长期依赖的体制沟通渠道,这种依赖让观图者失去判断力,失去直面真实治理世界的勇气。此外,矮墙另一旁的傀儡演员像是忙于台账“表演”的部分基层政府,他们摇曳灯光,向观图者不断证明他们所展现内容的“真实性”。

柏拉图的“洞穴之喻”不可能直接指向台账治理,却在一定程度上展现了当前技术治理的困境。台账作为政府传统作业与行政留痕的凭证,其治理逻辑可以折射出政府技术治理的现状。从宏观角度来看,台账事实的完备程度直接决定政策内容是否贴近现实、是否行之有效。认知的非全面与判断的片面性将会造成政策偏离现实,导致治理失效。从中观角度来说,台账是重要的科层控制手段,各级政府在长期的使用中认可了这种文本留痕的方式并依赖其进行治理与决策判断。长此以往,这种渗透于组织的行为将会影响人的绩效表现,官员们呈现一种非人格、工具化、流程性的治理倾向,这一过程会导致组织运行内耗、公共服务功能异化。从微观来看,基层政府是台账的编写者,其编写内容与关注重点决定了社会现实多大程度被描绘、又描绘成何样,受到晋升激励和问责机制的影响,下级政府在台账编写时不断出现“表演”的冲动。上述过程深刻影响着国家治理的效能,技术治理必须警惕“洞穴之喻”的陷阱。

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